擴大生育保險覆蓋面是改革關(guān)鍵

如何覆蓋更多有生育需求的人群，將是生育保險和醫保合并實(shí)施后面臨的主要挑戰。


● 生育保險基金并入職工基本醫療保險基金，統一征繳，統籌層次一致。按照用人單位參加生育保險和職工基本醫療保險的繳費比例之和，確定新的用人單位職工基本醫療保險費率，個(gè)人不繳納生育保險費

● 兩險合并不涉及調整生育保險待遇政策，而是在管理運行層面合并實(shí)施。目的在于，通過(guò)整合兩項保險基金及管理資源，強化基金共濟能力，提升管理綜合效能，降低管理運行成本

● 兩險合并實(shí)施后，一些未參加生育保險的職工被納入，生育保險支出會(huì )相應增加。應當做好基金收支測算，確保在待遇不降低的同時(shí)，讓基金可持續運行

我國將正式實(shí)施生育保險和職工基本醫療保險合并計劃，希望在降低生育孩子的費用方面為人們提供有效支持。而如何覆蓋更多有生育需求的人群，將是這項保障制度未來(lái)面臨的主要挑戰。

3月25日，國務(wù)院正式印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫療保險合并實(shí)施的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，參加職工基本醫療保險的在職職工同步參加生育保險，生育保險基金并入職工基本醫療保險基金，進(jìn)行統一基金征繳和管理。

《意見(jiàn)》要求，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）要加強工作部署，督促指導各統籌地區加快落實(shí)，2019年年底前實(shí)現兩項保險合并實(shí)施。

社保改革走出新路徑

兩險合并方便參保人

所謂生育保險，是指國家通過(guò)立法對懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質(zhì)幫助的社會(huì )保險制度，包括生育津貼和生育期間的醫療費用報銷(xiāo)。

我國早在20世紀50年代就相繼建立了企業(yè)、國家機關(guān)、事業(yè)單位生育保險制度。1994年，原勞動(dòng)部頒布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，生育保險制度正式成為國內社會(huì )保障體系的重要組成部分。

根據國家醫保局2月28日發(fā)布的《2018年醫療保障事業(yè)發(fā)展統計快報》，截至2018年年末，參加職工基本醫療保險人數為31673萬(wàn)人，其中包括在職職工23300萬(wàn)人和退休人員8373萬(wàn)人。而去年生育保險參保人數為20435萬(wàn)人，比2017年年末增加1135萬(wàn)人。

根據《意見(jiàn)》要求，2019年年底前，實(shí)現生育保險和職工基本醫療保險兩項保險合并實(shí)施。

浙江大學(xué)風(fēng)險管理與勞動(dòng)保障研究所所長(cháng)何文炯認為，兩險合并不僅方便老百姓，而且會(huì )降低社會(huì )保障制度運行成本，提高社會(huì )保障制度運行效率。

中國人口與發(fā)展研究中心主任賀丹稱(chēng)，這是醫保管理體制改革的重要內容，有利于統一經(jīng)管，提高管理效能，減少政策碎片化。從長(cháng)遠來(lái)看，有利于制定和實(shí)施統籌層級更高、覆蓋面更廣、待遇更加合理的生育保險政策。

“這是鼓勵生育應對少子高齡化的一項措施，也是我國在社會(huì )保險事業(yè)改革發(fā)展中走出的一條全新途徑?！敝袊鐣?huì )科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟所副研究員王橋說(shuō)。

《意見(jiàn)》提出，生育保險基金并入職工基本醫療保險基金，統一征繳，統籌層次一致。按照用人單位參加生育保險和職工基本醫療保險的繳費比例之和確定新的用人單位職工基本醫療保險費率，個(gè)人不繳納生育保險費。同時(shí)，根據職工基本醫療保險基金支出情況和生育待遇的需求，按照收支平衡的原則，建立費率確定和調整機制。

根據人社部此前的解釋?zhuān)ｋU和職工基本醫療保險不是簡(jiǎn)單地在制度層面合并，不涉及生育保險待遇政策的調整，而是在管理運行層面合并實(shí)施。目的在于，通過(guò)整合兩項保險基金及管理資源，強化基金共濟能力，提升管理綜合效能，降低管理運行成本。

增強基金共濟能力

警惕費用擠占問(wèn)題

2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《生育保險和職工基本醫療保險合并實(shí)施試點(diǎn)方案》，決定在12個(gè)城市自2017年6月底前啟動(dòng)生育險和基本醫療保險合并試點(diǎn)工作。

2018年12月23日，提請十三屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議審議的《國務(wù)院關(guān)于生育保險和職工基本醫療保險合并實(shí)施試點(diǎn)工作總結的報告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》）稱(chēng)，兩項保險合并實(shí)施試點(diǎn)取得積極成效，具備全面推開(kāi)條件。

《報告》稱(chēng)，隨著(zhù)全面兩孩政策效應的逐步釋放和生育保險相關(guān)工作的加強，2018年以來(lái)生育保險基金已經(jīng)實(shí)現當期收支基本平衡，為全面推進(jìn)兩項保險合并實(shí)施創(chuàng )造了有利條件。兩項保險合并實(shí)施后，基金共濟能力將進(jìn)一步增強，更有利于制度穩定運行，更有利于適應人口、經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展面臨的新形勢、新變化和新要求。

南開(kāi)大學(xué)衛生經(jīng)濟與醫療保障研究中心主任朱銘來(lái)認為，試點(diǎn)地區的經(jīng)驗表明，由于參保人數的大幅增加會(huì )導致基金支出的增加，單純依靠生育保險基金很難應對，因此必須對基金進(jìn)行財務(wù)調整。生育保險基金并入醫療保險基金之后，有助于提高基金的保障能力。

不過(guò)，中國社會(huì )保障學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)、中國人民大學(xué)副教授魯全則認為，加強基金共濟，更好應對長(cháng)期風(fēng)險問(wèn)題，“從理論上來(lái)說(shuō)是這樣的”?！跋喈斢谫Y金來(lái)源更多，但支出也增加了。我認為只是把基金的盤(pán)子做得更大，但需要支付的內容也變多了，原則上是會(huì )增加。因為與醫療保險基金相比，生育保險基金的規模非常小。對于統籌或者基金的可持續性而言，會(huì )增強，但作用有限?！濒斎f(shuō)。

中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華也說(shuō)，合并實(shí)施后，原有的生育保險納入新的職工醫?；鹬薪y一支出，原有的生育保險項目納入新的醫保項目中統一管理，一些地區醫?；鹬Ц秹毫Υ?，醫療費用可能會(huì )“擠占”生育保險基金，在實(shí)施中須保持關(guān)注。

擴大生育保險覆蓋

做好基金收支測算

在養老、醫療、失業(yè)、工傷、生育這五大社會(huì )保險中，生育保險覆蓋面最小。有些民營(yíng)、非公、小微等企業(yè)參加社會(huì )保險時(shí)選擇性參保，不為職工繳納生育保險。而且，生育保險費用由用人單位繳納，個(gè)人沒(méi)有資格繳納，因此其他非正規就業(yè)人群很難享受到生育保險。

朱銘來(lái)說(shuō)，一直以來(lái)，生育保險的參保人數都低于職工醫保，兩險合并實(shí)施之后將擴大享受生育保險待遇的人群，原來(lái)沒(méi)有保障的人群有了生育方面醫療和經(jīng)濟的保障后，可以在一定程度上提高生育意愿。

“兩險合并實(shí)施體現公共政策對生育持鼓勵態(tài)度，這是一項積極改善我國未來(lái)人口結構的政策?！敝煦憗?lái)說(shuō)，在此前12個(gè)城市試點(diǎn)時(shí)，已經(jīng)出現參保人數大增的情況，導致一些地區的生育保險基金出現“穿底”情況。

根據《報告》，統一參保登記，擴大了生育保險覆蓋面。試點(diǎn)全面啟動(dòng)1年后，12個(gè)試點(diǎn)城市參保人數為1510萬(wàn)人，比試點(diǎn)前增長(cháng)12．6％，明顯高于同期全國5．5％的增長(cháng)水平。

“現行生育保險存在生育醫療支付比例低、保險費來(lái)源單一、產(chǎn)假標準不一、社會(huì )化程度低等問(wèn)題，合并到職工基本醫療保險后，能讓更多女性和家庭放心生育，為更多家庭消除擔憂(yōu)?！蓖鯓蛘f(shuō)。

由于《意見(jiàn)》強調“生育保險待遇不變”，人們可以預期兩項保險合并后對現有參保人群不會(huì )帶來(lái)較大影響，不過(guò)基于生育保險長(cháng)期以來(lái)存在的問(wèn)題，接受《法制日報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，下一步應該繼續將擴大生育保險覆蓋面作為改革的主要方向。

“合并后，生育醫療費用作為基本醫療保險的一項保障內容已經(jīng)得到解決，而生育津貼（即產(chǎn)假收入補償）目前只是針對工薪勞動(dòng)者而言，其他社會(huì )成員（尤其是農民）還無(wú)法落實(shí)，未來(lái)仍值得關(guān)注?！焙挝木颊f(shuō)。

張盈華也建議，兩險合并實(shí)施后，還需注意一些未參加生育保險的職工將被納入，生育保險支出相應增加，需要各個(gè)統籌地區尤其是《意見(jiàn)》實(shí)施后新增參保人數較多的地區，做好基金收支測算，確保在待遇不降低的同時(shí)，讓基金可持續運行。

魯全對記者說(shuō)，大家對于生育保險最重要的討論是，生育保險只能應對因生育而產(chǎn)生的費用，而其實(shí)對于整個(gè)生育行為的支持，光靠經(jīng)濟政策是不夠的。

魯全舉了一個(gè)例子，是否要真正落實(shí)育兒假期，或者育兒假期是否要以家庭為單位，男性是否也應有育兒假期。他認為，這些才是完整的家庭政策，不僅要包括現金的收入補償，還要包括重要的錢(qián)、假期、撫養假或類(lèi)似的一些支持生育的行為。

此外，魯全認為，還要考慮生育是否適合用保險這樣的制度，“因為養老、醫療都是用保險制度，意味著(zhù)你首先要繳費，等產(chǎn)生風(fēng)險時(shí)再給你支付。其實(shí)在很多國家，生育都是采用津貼模式，即你不需要自己先繳費，等產(chǎn)生生育行為后，費用由國家分攤。與其他險種相比，生育費用不是特別多，很多國家會(huì )將這種保險福利化”。

在今年兩會(huì )上，全國人大代表、中國社會(huì )保障學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)鄭功成就曾提出這樣的觀(guān)點(diǎn)，要以國家財政為支撐建立生育津貼制度，為所有生育的女性提供生育津貼，逐步取消現行的生育險，進(jìn)一步減輕企業(yè)負擔，使制度走向公平。在鄭功成看來(lái)，目前生育保險是用人單位為職工繳納，隨著(zhù)出生率的下降，生育津貼應該由全社會(huì )共同負擔，覆蓋所有生育女性。

完善生育保障制度

促進(jìn)各項配套銜接

有輿論認為，兩險合并后，生育保障制度仍需進(jìn)一步完善。

以待遇支付為例，有媒體報道稱(chēng)，無(wú)痛分娩應納入生育待遇支付，以利于國家推廣無(wú)痛分娩。

來(lái)自合并試點(diǎn)城市重慶市涪陵區婦幼保健院的張毓芯、田先玉在2017年年底發(fā)表的文章《生育保險與職工醫保合并后的對策建議》中提出，在待遇類(lèi)型上，生育待遇跟進(jìn)社會(huì )發(fā)展需要，將更多與生育相關(guān)的病癥納入，還要專(zhuān)門(mén)針對高血壓綜合征、乳腺炎等定義不太明確的并發(fā)癥進(jìn)行重新編制，更新病種目錄庫。

此外，對于一個(gè)家庭來(lái)說(shuō)，在決定是否生小孩的影響因素中，生育保險只是其中一個(gè)很小的影響因子，生育鼓勵政策事關(guān)方方面面。

北京市民張先生給記者計算了家庭一年的開(kāi)銷(xiāo)：如果兩個(gè)小孩，不算補習班，至少需要5萬(wàn)元；房貸3萬(wàn)元，車(chē)貸2萬(wàn)元；夫妻兩人省吃?xún)€用至少花3萬(wàn)元，給父母2萬(wàn)元?！斑@樣算下來(lái)，我和妻子就算月光了。如果不能給孩子提供好的條件，不如不生?！?br />
以去年發(fā)布的《遼寧省人口發(fā)展規劃（2016－2030年）》為例，這份政策中提出的提升生育水平措施，不僅是生育二孩無(wú)需審批，還包括完善生育家庭的稅收、教育、社會(huì )保障、住房以及生育待遇、婦女就業(yè)權益等政策，合理規劃配置兒童照料、學(xué)前教育等公共服務(wù)資源，實(shí)施婦幼健康保障工程等。

魯全對記者介紹，生育政策本質(zhì)上并不是影響人們生育行為的促進(jìn)性政策，其實(shí)是一個(gè)限制性政策。

“在計劃生育時(shí)代，可能每家只能生一個(gè)孩子；單獨二孩時(shí)代，可能只有一方是獨生子女時(shí)才能生第二個(gè)孩子。但即使有一天完全放開(kāi)生育政策，生育率可能也不會(huì )立即提高?！濒斎f(shuō)，“福利政策才是真正影響人們生育行為的重要政策。福利政策不僅包括生育本身的費用，還包括養育孩子的費用、養老及其他一系列社會(huì )福利政策?，F在完全放開(kāi)二孩及調整生育政策，從實(shí)際生育率來(lái)看，并沒(méi)有出現嬰兒潮，所以對生育基金的影響并不是非常大?！?br />
記者也注意到，全面二孩政策實(shí)施后，如何降低生育成本，怎么保障女性職工的合法權益，成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為此，很多地方都出臺了不少政策，在產(chǎn)假、孕育期工資待遇、母嬰醫療保障等諸方面都給予了更好保障。

但不少受訪(fǎng)的業(yè)內人士認為，總體而言，這方面的努力還有所欠缺，更系統和更有力度的生育保障，為廣大民眾所期待。生育險改革，屬于這方面的新嘗試。

“生育政策本質(zhì)是人口政策。它直接影響人們的生育行為和生育選擇，對生育行為的支持不僅要包括降低費用，同時(shí)還要提供足夠的假期，并且充分保障女職工的崗位等?！濒斎f(shuō)，所以這是一個(gè)支持生育行為或支持家庭作出生育決策的完整生育體系。

根據今年政府工作報告，嬰幼兒照護事關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)，要針對實(shí)施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)，支持社會(huì )力量興辦托育服務(wù)機構，加強兒童安全保障。

全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì )副主任、中國計劃生育協(xié)會(huì )黨組書(shū)記、常務(wù)副會(huì )長(cháng)、原國家衛生計生委副主任王培安在兩會(huì )上回答記者關(guān)于中國生育政策問(wèn)題時(shí)稱(chēng)，影響群眾生育行為的主要不是生育政策，而是經(jīng)濟社會(huì )因素，“全面兩孩政策”已經(jīng)滿(mǎn)足了絕大多數家庭的需求，要按照黨的十九大報告要求，大力促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟社會(huì )政策配套銜接，補短板，積極發(fā)展托育服務(wù)，重點(diǎn)滿(mǎn)足3歲以下不同城市的托兒服務(wù)需求，落實(shí)育齡夫妻依法享有的各項福利待遇和計劃生育的免費服務(wù)，落實(shí)個(gè)稅減免扣除，完善家庭發(fā)展的政策體系，支持女性職業(yè)發(fā)展，構建生育友好的社會(huì )環(huán)境。
原創(chuàng ) 文/趙麗 董佳瑩

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