行政處罰主觀(guān)過(guò)錯原則細究

《藥品管理法》第三十三條第二款規定，“當事人有證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定?！笨梢?jiàn)，行政處罰以當事人違法行為具有主觀(guān)過(guò)錯為原則，但是為了行政效率考慮，應當由當事人舉證其違法行為沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯，且須達到足以證明的證據標準。反之，行政機關(guān)可推定當事人違法行為具有主觀(guān)過(guò)錯，行政機關(guān)即可依法處罰。

那么，行政機關(guān)是否應主動(dòng)收集證據以認定當事人的違法行為具有主觀(guān)過(guò)錯？筆者認為，藥品監管部門(mén)主動(dòng)收集當事人具有違法行為主觀(guān)過(guò)錯證據，是認定違法行為是否值得科處行政處罰的有力依據，體現行政處罰的合法性。

行政處罰要件

新修訂《行政處罰法》第二條規定：“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！毙姓C關(guān)對當事人的行為應否給予行政處罰包含兩個(gè)要件，缺一不可。

1.當事人具有“違反行政管理秩序”的行為

如藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有銷(xiāo)售假藥、劣藥的違法行為，則其行為違反了《藥品管理法》第98條第一款“禁止生產(chǎn)（包括配制，下同）、經(jīng)營(yíng)、使用假藥、劣藥”的禁止性規范，亦表明其行為侵害了《藥品管理法》所保護的管理秩序及保障公眾用藥安全的權益，其行為具有違法性。

又如，藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)從非法渠道采購藥品，表明當事人未盡到《藥品管理法》第55條規定的“藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫療機構應當從藥品上市許可持有人或者具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購進(jìn)藥品”的法定義務(wù)，其行為具有違法性。

2.當事人違法行為值得行政機關(guān)予以“懲戒”

依《行政處罰法》第30條、31條及第33條第二款規定，當事人的違法行為值得科處行政處罰應當具有責任能力及主觀(guān)過(guò)錯兩個(gè)要素，即當事人對其違法行為應當負有責任，行政機關(guān)才能予以處罰。

第一，當事人若沒(méi)有責任能力，包括年齡不滿(mǎn)十四周歲及精神病人、智力殘疾人不能辨認或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不得給予行政處罰。

第二，若當事人的違法行為沒(méi)有主觀(guān)上的過(guò)錯，包括故意與過(guò)失，行政機關(guān)亦不得給予行政處罰或者應當依照法律、法規的規定依法處理。如藥品監督管理部門(mén)查獲某藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的某藥品為劣藥，當事人的行為違反了《藥品管理法》第98條第一款規定，本應依據《藥品管理法》第117條追究其行政責任，但如果當事人能夠提供合法進(jìn)貨憑證，且其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的收貨、驗收、儲存、養護、銷(xiāo)售、出庫、運輸等環(huán)節均符合《藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規范》的要求并能提供相應記錄憑證，此時(shí)如果藥品監督管理部門(mén)無(wú)法證明當事人具有主觀(guān)上的過(guò)錯，只能依據《藥品管理法實(shí)施條例》（2019年修正）第75條規定沒(méi)收違法銷(xiāo)售的劣藥及違法所得，但應免于其他行政處罰。

體現正當合理

藥品監督管理部門(mén)在行政處罰過(guò)程中，主動(dòng)收集當事人是否具有主觀(guān)過(guò)錯的證據，是正確行使行政處罰自由裁量權的重要依據，體現了行政處罰的正當性、合理性。

1.過(guò)罰相當原則

《行政處罰法》第5條第二款規定，“設定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當”，這是行政處罰過(guò)罰相當原則。行政機關(guān)對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織處以行政處罰時(shí)，所選擇的行政處罰種類(lèi)、幅度等應當與其違法行為相適應。

而此處違法行為的性質(zhì)，即違法行為性質(zhì)的輕重與當事人心理狀態(tài)緊密相關(guān)。如果當事人故意違反行政管理秩序，表明其對法律規范的敵對心理明顯，其心理上對法律持藐視狀態(tài)并決意追求其行為結果，行政機關(guān)應當對其科以嚴厲的處罰，才讓其改過(guò)自新并預防其他人違法；如果當事人僅是過(guò)失違反了行政管理秩序，表明當事人對法律規范沒(méi)有明顯的敵對和藐視，行政機關(guān)應當結合相關(guān)案件事實(shí)予以依法從輕或減輕處理。

可見(jiàn)，當事人的主觀(guān)過(guò)錯程度是行政機關(guān)行使行政處罰自由裁量的重要依據之一。這在國家行政機關(guān)的自由裁量相關(guān)規范性文件亦有體現。如《市場(chǎng)監管總局關(guān)于規范市場(chǎng)監督管理行政處罰裁量權的指導意見(jiàn)》（國市監法〔2019〕244號）第1點(diǎn)第（一）項規定：“本意見(jiàn)所稱(chēng)行政處罰裁量權，是指各級市場(chǎng)監管部門(mén)在實(shí)施行政處罰時(shí)，根據法律、法規、規章的規定，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節、社會(huì )危害程度以及當事人主觀(guān)過(guò)錯等因素，決定是否給予行政處罰、給予行政處罰的種類(lèi)和幅度的權限?！奔丛撝笇б庖?jiàn)明確對當事人的違法行為是否給予處罰及給予處罰的種類(lèi)和幅度須考慮當事人的主觀(guān)過(guò)錯。

2.申辯不可不視

實(shí)踐中，當事人對其違法行為常常提出辯解，并時(shí)常提供其行為不構成違法及違法行為具有減輕、從輕的理由與證據，行政機關(guān)不可不視。

《行政處罰法》第45條規定，行政機關(guān)必須充分聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)，對當事人提出的事實(shí)、理由和證據進(jìn)行復核；當事人提出的事實(shí)、理由或者證據成立的，行政機關(guān)應當采納。

此處的復核，行政機關(guān)雖為被動(dòng)審核，但實(shí)踐中，行政機關(guān)若采納或不采納當事人的事實(shí)、理由和證據，必須主動(dòng)依據之前收集的證據或再行收集相關(guān)證據才能證實(shí)當事人所提事由、理由、證據應否采納。如果無(wú)法反駁當事人所提事實(shí)、理由、證據而行處罰，會(huì )有行政訴訟敗訴風(fēng)險。

結論<<<

藥品監督管理部門(mén)在藥品行政處罰活動(dòng)中，既需主動(dòng)收集當事人具有違法行為的證據，又應當收集當事人具有從輕、減輕乃至免于處罰的證據，才能充分保證作出的行政處罰決定具有合法性、正當性、合理性，如此既能體現藥品領(lǐng)域行政執法的“四個(gè)最嚴”，又能體現行政執法的溫度。 

（作者單位：福建省藥品監督管理局）

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